De Europese Commissie heeft Google een boete opgelegd van 2,42 miljard euro voor het schenden van de antitrustregels van de EU. Google heeft zijn marktdominantie als zoekmachine misbruikt door een ander product van Google, zijn dienst voor het vergelijken van aankopen, een illegaal voordeel te geven.

Het bedrijf moet het gedrag nu binnen 90 dagen beëindigen of boetes tegemoet zien die kunnen oplopen tot 5% van de gemiddelde dagelijkse wereldwijde omzet van Alphabet, het moederbedrijf van Google.

Commissaris Margrethe Vestager, die verantwoordelijk is voor het mededingingsbeleid, zei: “Google heeft veel innovatieve producten en diensten gecreëerd die ons leven hebben veranderd. Dat is een goede zaak. Maar Google’s strategie voor zijn shoppingvergelijkingsdienst was niet alleen om klanten aan te trekken door zijn product beter te maken dan dat van de concurrentie. In plaats daarvan heeft Google misbruik gemaakt van haar machtspositie als zoekmachine door haar eigen vergelijkende shoppingdienst te promoten in haar zoekresultaten en die van haar concurrenten naar beneden bij te stellen.

Wat Google heeft gedaan is illegaal volgens de antitrustregels van de EU. Het ontnam andere bedrijven de kans op eerlijke concurrentie en innovatie. En, wat nog belangrijker is, het heeft Europese consumenten beroofd van een echte keuze aan diensten en de volledige voordelen van innovatie.

Het paradepaardje van Google is de zoekmachine van Google, die zoekresultaten levert aan consumenten die met hun gegevens voor de dienst betalen. Bijna 90% van de inkomsten van Google komt uit advertenties die aan consumenten worden getoond als reactie op een zoekopdracht.

In 2004 betrad Google de markt voor afzonderlijk vergelijkend winkelen in Europa met een product dat aanvankelijk “Froogle” heette, in 2008 werd omgedoopt tot “Google Product Search” en sinds 2013 “Google Shopping” heet. Het stelt consumenten in staat om online producten en prijzen te vergelijken en aanbiedingen te vinden van allerlei online verkopers, waaronder online winkels van fabrikanten, platforms (zoals Amazon en eBay) en andere wederverkopers.

Toen Google met Froogle de markt voor vergelijkend winkelen betrad, waren er al een aantal gevestigde aanbieders. Uit recent bewijsmateriaal van Google blijkt dat het bedrijf zich ervan bewust was dat de marktprestaties van Froogle relatief slecht waren (in een intern document uit 2006 staat: “Froogle werkt gewoon niet”).

Vergelijkende winkeldiensten zijn grotendeels afhankelijk van verkeer om te kunnen concurreren. Meer verkeer leidt tot meer klikken en genereert verkoop. Bovendien trekt meer verkeer ook meer winkeliers aan die hun producten op een vergelijkingsdienst willen vermelden. Gezien Google’s dominantie in algemene zoekopdrachten op internet, is zijn zoekmachine een belangrijke bron van verkeer voor vergelijkende shoppingdiensten.

Vanaf 2008 begon Google met een fundamentele strategiewijziging op de Europese markten om zijn vergelijkende shoppingdienst te promoten. Deze strategie was gebaseerd op de dominantie van Google in algemene zoekopdrachten op internet en niet op prestatieconcurrentie in de markten voor vergelijkend winkelen:

Google heeft zijn eigen vergelijkende boodschappendienst systematisch op een prominente plaats gezet: Wanneer een consument een zoekopdracht invoert in de Google-zoekmachine waarvoor Google’s vergelijkingsdienst resultaten wil tonen, worden deze bovenaan of bijna bovenaan de zoekresultaten weergegeven.

Google heeft de zoekresultaten van concurrerende vergelijkende shoppingdiensten verlaagd: Concurrerende vergelijkingsservices verschijnen in de zoekresultaten van Google op basis van de generieke zoekalgoritmen van Google. Google heeft een aantal criteria opgenomen in deze algoritmes, op basis waarvan rivaliserende vergelijkende shoppingdiensten worden gedegradeerd. Het is aangetoond dat zelfs de hoogst gerangschikte service van de concurrent gemiddeld slechts op pagina vier van de zoekresultaten van Google verschijnt, terwijl anderen nog verder naar beneden verschijnen. Google’s eigen vergelijkende shoppingdienst is niet onderworpen aan Google’s algemene zoekalgoritmen, inclusief dergelijke downgrades.

Als gevolg hiervan is de vergelijkende boodschappendienst van Google veel zichtbaarder voor consumenten in de zoekresultaten van Google, terwijl de vergelijkende boodschappendiensten van concurrenten veel minder zichtbaar zijn.

Het bewijs toont aan dat consumenten veel meer geneigd zijn om te klikken op resultaten die zichtbaarder zijn, d.w.z. de resultaten die hoger in de zoekresultaten van Google verschijnen. Zelfs op een desktop ontvangen de top tien gerangschikte generieke zoekresultaten op pagina 1 samen over het algemeen ongeveer 95% van alle klikken op generieke zoekresultaten (waarbij het bovenste resultaat ongeveer 35% van alle klikken ontvangt). Het eerste resultaat op pagina 2 van de algemene zoekresultaten van Google ontvangt slechts ongeveer 1% van alle klikken. Dit kan niet alleen worden verklaard door het feit dat het eerste resultaat relevanter is, want het is ook bewezen dat het verplaatsen van het eerste resultaat naar de derde plaats leidt tot een vermindering van het aantal klikken met ongeveer 50%. De effecten zijn nog duidelijker op mobiele apparaten door de veel kleinere schermgrootte.

Dit betekent dat Google zijn eigen vergelijkingsdienst een aanzienlijk voordeel heeft gegeven ten opzichte van zijn concurrenten door de prominente plaatsing van alleen zijn eigen vergelijkingsdienst en de downgrading van concurrenten.

De praktijken van Google vormen een misbruik van haar machtspositie op het gebied van algemene zoekopdrachten op internet door de concurrentie op de markten voor vergelijkingsaanbiedingen te verstikken.

Een dominante marktpositie als zodanig is niet illegaal onder de antitrustregels van de EU. Bedrijven met een machtspositie hebben echter een bijzondere verantwoordelijkheid om hun machtige marktpositie niet te misbruiken door de concurrentie te beperken, hetzij op de markt waarop ze een machtspositie hebben, hetzij op andere markten.

In het besluit van vandaag wordt geconcludeerd dat Google een machtspositie heeft op de algemene internetzoekmarkten in de gehele Europese Economische Ruimte (EER), d.w.z. in alle 31 EER-landen. In het besluit wordt vastgesteld dat Google sinds 2008 een machtspositie heeft op de algemene internetzoekmarkten in alle EER-landen, behalve in Tsjechië, waar in het besluit een machtspositie wordt vastgesteld sinds 2011. Deze beoordeling is gebaseerd op het feit dat de zoekmachine van Google in alle EER-landen zeer hoge marktaandelen heeft behouden, in de meeste gevallen meer dan 90 %. Dit is het geval sinds ten minste 2008, de periode die door de Commissie is geanalyseerd.

Er zijn ook hoge toetredingsdrempels op deze markten, deels als gevolg van netwerkeffecten: Hoe meer consumenten een zoekmachine gebruiken, hoe aantrekkelijker deze wordt voor adverteerders. De gemaakte winst kan vervolgens worden gebruikt om nog meer consumenten aan te trekken. Op dezelfde manier kunnen de gegevens die een zoekmachine verzamelt over consumenten op hun beurt worden gebruikt om de resultaten te verbeteren.
Google heeft deze marktdominantie misbruikt door zijn eigen vergelijkingsdienst een illegaal voordeel te geven. Het gaf alleen zijn eigen vergelijkingsdienst een prominente plaats in de zoekresultaten, terwijl concurrerende diensten werden gedegradeerd. Het heeft de concurrentie op de vergelijkende inkoopmarkten in de kiem gesmoord.

Google heeft deze praktijk ingevoerd in alle 13 EER-landen waar Google zijn shoppingvergelijkingsdienst heeft gelanceerd, te beginnen in januari 2008 in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. De praktijk werd vervolgens in oktober 2010 uitgebreid naar Frankrijk, in mei 2011 naar Italië, Nederland en Spanje, in februari 2013 naar Tsjechië en in november 2013 naar Oostenrijk, België, Denemarken, Noorwegen, Polen en Zweden.

De onwettige praktijken van Google hadden een aanzienlijke invloed op de concurrentie tussen Google’s eigen vergelijkende boodschappendienst en concurrerende diensten. Ze stelden Google’s vergelijkende shoppingdienst in staat om aanzienlijke winsten te maken op dataverkeer ten koste van zijn concurrenten en ten nadele van Europese consumenten.

Gezien Google’s dominantie in algemene zoekopdrachten op internet, is zijn zoekmachine een belangrijke bron van verkeer. Als gevolg van de illegale praktijken van Google is het verkeer naar de vergelijkende boodschappendienst van Google aanzienlijk toegenomen, terwijl concurrenten in de loop der tijd aanzienlijke verkeersverliezen hebben geleden.

Shopping service verhoogde zijn verkeer in het VK met een factor 45, in Duitsland met een factor 35, in Frankrijk met een factor 19, in Nederland met een factor 29, in Spanje met een factor 17 en in Italië met een factor 14.

Na de downgrades door Google daalde het verkeer naar concurrerende vergelijkingsdiensten aanzienlijk. De Commissie vond bijvoorbeeld concreet bewijs van een plotselinge daling van het verkeer naar bepaalde concurrerende websites van 85% in het VK, tot 92% in Duitsland en 80% in Frankrijk. Deze plotselinge dalingen konden ook niet door andere factoren worden verklaard. Sommige concurrenten hebben zich aangepast en zijn erin geslaagd om wat verkeer terug te winnen, maar nooit alles.

In combinatie met de andere bevindingen van de Commissie toont dit aan dat de praktijken van Google de concurrentie op de markten voor prijsvergelijkingen hebben verstikt en de Europese consumenten hebben beroofd van echte keuze en innovatie.

Om tot haar besluit te komen heeft de Commissie een breed scala aan bewijsmateriaal verzameld en uitvoerig geanalyseerd, waaronder:

1) Documenten van zowel Google als andere marktdeelnemers;

2) zeer grote hoeveelheden echte gegevens, waaronder 5,2 terabytes aan echte zoekresultaten van Google (ongeveer 1,7 miljard zoekopdrachten);

3) Experimenten en enquêtes die met name de impact van zichtbaarheid in de zoekresultaten op het consumentengedrag en de doorklikpercentages analyseren;

4) Financiële en verkeersgegevens die het commerciële belang aantonen van zichtbaarheid in de zoekresultaten van Google en de impact van downgrading; en

5) een uitgebreid marktonderzoek onder klanten en concurrenten op de betrokken markten (de Commissie stuurde vragenlijsten naar enkele honderden bedrijven).

De boete van 2.424.495.000 euro die de Commissie heeft opgelegd, houdt rekening met de duur en de ernst van de inbreuk. In overeenstemming met de richtsnoeren van de Commissie inzake geldboeten van 2006 (zie persbericht en MEMO) werd de boete berekend op basis van de waarde van de inkomsten van Google uit zijn prijsvergelijkingsdienst in de 13 betrokken EER-landen.

De beschikking van de Commissie verplicht Google om haar onrechtmatige gedragingen binnen 90 dagen na de vaststelling van de beschikking te staken en zich te onthouden van iedere handeling die hetzelfde of een gelijkwaardig doel of gevolg heeft. In het bijzonder roept de beslissing Google op om te voldoen aan het eenvoudige principe van gelijke behandeling van concurrerende prijsvergelijkingsdiensten en haar eigen dienst:

Google moet dezelfde procedures en methoden gebruiken om concurrerende vergelijkende shoppingdiensten te positioneren en weer te geven op de pagina’s met zoekresultaten van Google als voor zijn eigen vergelijkende shoppingdienst.

Het is uitsluitend de verantwoordelijkheid van Google om naleving te garanderen en het is aan Google om uit te leggen hoe het dit van plan is te doen. Welke optie Google ook kiest, de Commissie zal er nauwlettend op toezien dat Google de regels naleeft en Google is verplicht de Commissie op de hoogte te houden van zijn acties (in eerste instantie binnen 60 dagen na de beslissing, daarna met regelmatige tussenpozen).

Als Google de beslissing van de Commissie niet naleeft, moet het tot 5% van de gemiddelde dagelijkse wereldwijde omzet van Alphabet, het moederbedrijf van Google, betalen voor niet-naleving. De Commissie zou deze niet-naleving in een afzonderlijk besluit moeten vaststellen, waarbij een eventuele betaling met terugwerkende kracht zou worden gedaan tot de datum waarop de niet-naleving begon.

Tot slot heeft Google ook te maken met civiele schadeclaims die bij de rechtbanken van de lidstaten kunnen worden ingediend door iedere persoon of onderneming die schade heeft ondervonden van haar concurrentiebeperkende gedrag. De nieuwe EU-richtlijn inzake schadevergoeding bij antitrustpraktijken maakt het slachtoffers van concurrentiebeperkende praktijken gemakkelijker om schadevergoeding te krijgen.